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周文彰:把握深化行政审批制度改革的关键  

2015-11-11 09:32:34|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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作者:国家行政学院原副院长 周文彰

  近年来,行政审批制度改革取得重要进展,但后面的改革任务更加艰巨。行政审批制度改革已进入深水区,进一步深化行政审批制度改革,如期实现改革目标,需要处理好以下三方面问题。

  科学认定行政审批事项

  取消或下放审批事项,既是行政管理问题,也是科学问题。取消什么、下放什么,要有科学依据、去留标准。依据和标准主要有三条:第一,从落实企业自主权角度看,企业投资项目中除了关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目,一律由企业依法依规自主决策,政府不再审批。第二,从发挥市场配置资源决定性作用角度看,市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批。第三,从管理效果角度看,直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,一律下放地方和基层管理。

  有了依据和标准,还不能保证取消下放审批事项的科学性,因为究竟哪些事项属于企业自主权,哪些事项是市场机制能够调节的,哪些事项由地方管理更方便有效,需要科学认定。这不应由审批主体去认定,也不能由被审批者去认定。应根据权力法定原则和权力设定科学性要求,由法定授权部门牵头,政府、社会和专家参与,以深入细致的调查研究为基础,提出取消下放事项的清单,广泛征求意见,反复推敲完善,通过一定的法律程序付诸实施。

  处理好审批与监管的关系

  在政府职能中,审批与监管是两个重要方面。长期以来,一些部门重视审批、忽视监管,或者用审批代替监管,致使监管工作比较薄弱。通过行政审批制度改革,大量审批事项被取消,但监管责任必须加强。“谁主管,谁监管”成为行政管理的重要原则,监管成为行政机关的一项重要职责。行政审批制度改革的目的,一方面是为社会和市场注入活力,把自主权还给企业和个人;另一方面是为了让政府腾出手来管好自己该管的事。政府该管什么事?党的十八届三中全会《决定》讲得很清楚,就是宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理和环境保护。目前,在环境保护、食品安全、市场秩序等方面,广大群众关注度比较高,需要政府进一步加强监管。

  当然,有些审批就是为了监管,即通过审批把住入口、实行监管。比如污染排放、消防、卫生以及特定行业的资质条件等,将这些项目设定为前置审批,就是为了防止环境污染、人为灾害、卫生事故等,确保公共安全。这些前置审批不能流于形式,不能一批了事。政府对这些事项必须严守标准、严格验收、跟踪监测,以更有力的方式维护社会秩序和公共安全。

  厘清权力清单的适用边界

  目前,不少地方在行政审批制度改革过程中制定和推行了权力清单。制定和推行权力清单,目的是限制和规范行政权力,落实“法无授权不可为”的法治精神。行政审批权是受权力清单管理的权力,权力清单上没有列明的事项,都是不需要审批的。有权力就有责任,因此,有权力清单就必然有责任清单。但是,责任清单是权力清单派生的吗?应当说,有一部分是,有一部分不是。仅就审批权限与监管责任来说,它们就不是对等的。只有部分政府部门兼有审批权限与监管责任,相当一部分政府部门只有审批权限而没有监管责任,或者只有监管责任而没有审批权限。至少监管责任清单不等于审批权力清单,监管责任无论从范围还是从事项上说,都要比审批权限大得多。

  鉴于这种情况,需要警惕“履责清单思维”,就是按照审批权力清单去承担监管责任或服务责任,权力清单上有的就承担监管责任,权力清单上没有的就不承担监管责任。这是错误的。不应从权力清单推导责任清单,而应从部门职责推导责任清单。部门职责一部分表现为权力,更多的则表现为服务,表现为创造环境、提供条件、排忧解难等。清单思维是必要的,但要厘清它的适用边界。在动用权力减损群众利益、增加群众负担方面运用清单思维,是要做到“法无授权不可为”;在维护群众合法权益方面运用清单思维,是要保证群众“法无禁止即可为”;在保障企业自主权和合法权益方面运用清单思维,是指凡负面清单上没有的企业都可以投资经营。在监管和服务方面,则要强化责任思维。

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